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新经济形势下政府投融资平台
面临的机遇与挑战
——“构建投资融资新体制、助推昆明
科学发展新跨越”子课题调研报告 市金融办
分析今年以来国内外经济形势变化、国家宏观政策调整情况，特别是地方政府投融资平台发展面临的机遇及挑战。
一、当前面临的经济形势
进入2010年，全球经济开始复苏，上半年中国经济整体状况不错，国内生产总值（GDP）增速达到了11.1%，我国居民消费价格指数（CPI）为2.6%，表明中国处于高速发展的状态，呈现了经济高速增长、物价温和上涨的基本特点，经济过热风险得到有效防范，通胀预期管理目标得到有效实现。
下半年，经济增速将保持下行态势，投资增速也继续回落。政府投资有进一步减弱趋势，房地产投资增速回落，全年城镇固定资产投资增速仍有望保持在20%左右。受国家限制政府投融资平台和产能过剩行业贷款的政策影响，信贷增速回落。上半年人民币贷款增加4.63万亿元，同比少增2.74万亿元。今年上半年银行信贷与去年同期相比为减少趋势。从拉动经济发展的“三驾马车”来看，上半年全社会固定资 1 产投资增长25%，社会消费零售总额增长18.2%，进出口总额增长43.1%，都保持了较高的增速。“这表明内需和外需对经济增长的推动力和协调性在增强。“三驾马车”对经济的拉动作用会更加协调和平衡，并且，其中的投资拉动正逐步减缓，而外需和内需拉动则有所增强。
二、地方政府投融资平台所面临的机遇
地方政府为促进本地经济的发展,一直承担着为产业融资、促进企业融资的重任。2009年，为应对国际金融危机的巨大冲击，国家实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策，提出“保增长、扩内需和调结构”的基本方针，推出了两年新增4万亿投资刺激经济发展计划。据统计,在4万亿元的投资中,中央财政承担其中的1.18万亿元,剩余的2.82万亿元需要由地方财政承担。在地方政府需要投资的2.82万亿元中,按平均水平60%从银行信贷融资计算,将会解决1.7万亿元的资金来源,但仍存在1.12万亿元的资金缺口。如果考虑地方配套的投资计划,按目前18万亿元的投资规模计算,估计资金缺口会达到7万亿元。如此大的资金需求和资金缺口,仅仅依靠目前的融资渠道是无法弥补的。因此, 要弥补巨大的配套建设资金缺口,地方政府需要自力更生,筹集一定量的中长期资金,以配合当前积极财政政策的落实。组建地方融资平台,发掘新的融资渠道,以满足项目建设的资金需求。地方投融资平台在这样的背景下迅速成立并发
2 展起来，为地方经济建设贡献了巨大的投资数额。投资快速增长有效弥补了外需下降的缺口，加强了薄弱环节，为经济社会长远发展奠定了坚实的基础。
去年以来我国经济增长主要来自应对金融危机的刺激政策效应，而非经济的效益。相当一部分是由政府投资推动的。在去年GDP增长8.7%的增幅当中，投资是贡献了8个百分点，消费品贡献了4个百分点，出口的贡献是负增长3.9个百分点。在去年固定资产投资增幅当中，政府的投资增幅很高的。据有关方面统计，去年全国商业银行新增贷款2.7亿，其中有40%流落到地方政府投融资平台。中金公司发布的报告显示，到09年末，地方政府投融资平台贷款余额是7.2万亿元，其中去年一年净增的贷款约3万亿元，预计今明两年后续贷款还要增加2-3万亿，也就是说到2010年底地方政府的投融资平台的贷款余额将达10万亿左右。同时，根据国家财政部公布的数据，2010年拟安排中央政府公共投资9927亿元，比2008年预算增加5722亿元，完成两年新增中央政府公共投资1.18万亿元的目标。为促进投资快速增长，拉动经济稳定发展，政府投资发挥着“四两拨千斤”的作用，引导带动社会投资。
7月5日至6日中共中央、国务院举行了西部大开发工作会议。为贯彻落实国家新一轮西部大开发战略，国家将在财政、税收、投资、金融、产业、土地等方面进一步完善扶
3 持政策,进一步加大资金投入,进一步体现项目倾斜。根据会议精神，近日，国家发改委公布了今年新开工的23个西部重点投资项目，总规模达6822亿元，较前10年西部大开发年均投资总额增长3倍有余，这显示出西部大开发力度的进一步加大。这些投资对西部乃至全国经济与社会发展将带来巨大的推动力，助推经济平稳、快速发展。
总的说来，国家对投资拉动经济发展的重视以及西部大开发战略的进一步推进实施，将成为我市投融资平台发展的重大机遇。
三、政府投融资平台面临的挑战
2009年3月，中国人民银行与中国银行业监督管理委员会联合发布了《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等金融工具，拓宽地方政府投资项目的配套资金融资渠道”，这被地方政府视为对地方政府投融资平台的肯定和鼓励。
2009年以来，各地方政府纷纷抢抓发展机遇，积极发挥国有资本对市场资源配置的引导作用，激活政府资源的资本属性、盘活存量国有资产，通过融资平台筹措了大量的项目建设资金。据有关方面初步统计，讫至2009年底，全国共有各级政府及其部门投融资平台达8000家左右，其中70%以上为县区级平台公司。2008年初，全国各级地方政府的投
4 融资平台负债为1万亿元，到2009年末，迅速上升至6万亿元，其中绝大部分来自银行贷款，负债率普遍超过80%以上,投融资平台资本金普遍欠缺且偿债能力不足。据央行统计，截至2009年末，地方政府融资平台贷款余额为7.38万亿元，同比增长70.4%，占一般贷款余额的20.4%.；中国银监会的统计数据，至今年6月末，地方政府融资平台贷款余额就已经达7.66万亿元，银行新增贷款中，仍有约40%流向地方政府融资平台。地方政府投融资平台的增信措施与地方财政收入和支付能力密切相关，形成了财政隐性担保以及连带的金融风险。这一多年累积的风险在09年实施积极财政政策和适度宽松的货币政策背景下，被进一步放大。
对于政府投融资平台的风险监控与防范，一直以来都是业界研究的主要方向。随着今年国家宏观调控政策及财政、货币政策的调整，地方政府投融资平台的负债表现引起了国家的高度关注。2010年1月19日，在国务院第四次全体会议上，国务院总理温家宝把“尽快制定规范地方融资平台的措施，防范潜在财政风险”列入今年宏观政策方面重点抓好的工作之一。此后，十一届全国人大三次会议上温家宝总理做《政府工作报告》时再次指出：“切实加强政府性债务管理，增强内外部约束力，有效防范和化解潜在财政风险。”这一信号反映出国家将开始着手防控地方政府投融资风险。此后国家监管层出台的一系列政策，不断进行风险提示和监
5 管指引，将地方政府投融资行为的约束和监控纳入实质性解决阶段。
首先，中国银监会针对地方政府融资平台授信连续发出指导意见，要求各商业银行对地方政府投融资平台进行清理和上报，并对已办理的存量项目逐户“拆包”审查评估，同时严格防范地方政府融资平台授信风险。此后，各大商业银行纷纷下发指导文件，普遍对地方政府投融资平台的信贷采取紧缩和严控的政策，提高授信审查门槛，严格清理和排查已发放贷款，加快存量贷款回收保全，并且对“政府融资平台贷款项目”理财产品也开展清理。
各地设立的政府融资平台,虽然都将融资渠道市场化和多元化作为设立和运作融资平台的原则之一。但在目前的投融资模式下,由于其他融资渠道不畅,银行贷款仍是各个融资平台最主要的资金来源，这种贷款主导的融资结构就将政府融资平台与信贷政策和货币政策联系起来。此前金融监控部门对银行信贷的调整，必然影响政府投融资规模及运行效力。
6月10日，国务院下发《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，指出，要抓紧清理核实并妥善处理融资平台公司债务，按照分类管理、区别对待的原则，妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题。纳入此次清理范围的债务，包括融资平台公司直接借入、拖欠或因提供担保、
6 回购等信用支持形成的债务。债务经清理核实后按以下原则分类：(1)融资平台公司因承担公益性项目建设举借、主要依靠财政性资金偿还的债务；(2)融资平台公司因承担公益性项目建设举借、项目本身有稳定经营性收入并主要依靠自身收益偿还的债务；(3)融资平台公司因承担非公益性项目建设举借的债务。
该通知下发后，国家发改委也暂停了对所有新报和等待批复的城投类债券，不仅如此，发改委还规定，对于那些已经得到批复，但在6月10日前仍未走完交易程序的城投类债券，也一律暂停交易，重新审批。
连续这一系列的政策调整表明地方政府投融资的政策环境正发生着重大的变化，当前形势下，地方投融资平台应当认清形势，采取有效措施，积极应对变化和挑战，谋求新的出路和发展空间。
昆明深化政府投融资体制改革的做法、初步成效及存在的问题。
随着经济社会的持续快速发展，我市原有的政府投融资体制已无法适应新形势发展的需要，为解决举债规模与政府掌控的资源总量不对称、融资需求与融资能力不对称、融资规模与偿债能力不对称的问题，昆明市委、市政府决定深化政府投融资体制改革，从根本上破解加快现代新昆明建设的资金瓶颈，满足开展大规模基础设施建设的投资需求，加快
7 实现昆明科学发展新跨越。
年初，按照“政府主导、加强统筹，理顺体制、健全机制，统配资源、科学管理，完善制度、化解风险”的原则，围绕把投融资主体做大、投融资能力做强、投融资效率做优，我市开始进一步推进政府投融资体制改革。一是重新整合投融资平台，明确责任，构建新型政府投融资机制；二是建立对投融资平台注资的长效机制，集中政府资源，扩大政府投融资平台资产规模，提高其融资和资本运作能力；三是严格规范土地经营管理，按照“一个池子蓄水，一个龙头放水”的原则，使土地出让效益最大化；四是逐步建立和完善政府投融资平台的法人治理结构，培育“借、用、还”一体化的政府投融资主体；五是健全制度保障，有效控制政府债务风险，确保“借得来、投得出、用得好、还得上”。为配合改革的推行，制定了《昆明市国有建设用地使用权拍卖出让管理暂行办法》、《昆明市土地储备管理办法》、《昆明市土地供应信息发布暂行办法》、《昆明市政府投融资项目建设管理工作暂行办法》、《昆明市政府投融资项目前期工作管理暂行办法》、《昆明市政府性资源注入投融资公司管理暂行办法》、《市本级政府投融资项目融资统筹管理办法》、《市级政府投资建设项目审计审减费用管理办法》、《昆明市投资建设管理营运企业绩效考核暂行办法》、《昆明市政府性债务管理暂行办法》、《昆明市市级投融资公司债务保全计划》、《昆明市市
8 本级2011～2015年政府直接债务偿还计划》等一些列配套制度，并印发《关于进一步加强国有土地使用权出让收支管理的通知》等，为进一步深化改革提供了较完善的制度保证和依据。
改革开展以来，我市政府投融资工作取得了很大成绩：2009年，全市政府性基础设施和社会事业等项目累计融资962亿元，较2008年全年完成的121.23亿元增加了840.77亿元，融资额度是2008年总数的近8倍；其中，银行贷款到位697.15亿元，占全部融资的72.47%，凸显了在昆各银行金融机构对我市政府性建设项目的强力支持。
2010年1－6月份，全市政府性投融资项目合计融资到位364.07亿元。较5月份增长91.37亿元，环比增长33.51%。比去年同期减少133.9亿元，同比减少26.89%。受宏观经济政策对地方政府投融资平台融资控制的影响，市本级融资到位（提款）240.59亿元，较5月份增长44.35亿元，环比增长22.6%，占全市融资到位总额的66.08％。较去年同期减少59.51亿元，同比减少19.83%。市本级融资分别由市级3大投融资平台完成（其中，昆发展及其子公司融资到位114.84亿元，较5月份增长22.23亿元，环比增长24%；轨道公司融资到位107.3亿元，较5月份增长19.82亿元，环比增长22.66%；市土储中心融资到位18.45亿元较5月份增长2.3亿元，环比增长14.24%）。各县（市）区及三个开发
9 （度假）区融资到位123.48亿元，占全市融资到位总额的33.92％（其中，三个国家级开发（度假）区融资到位29.92亿元，较5月份增长9.54亿元，环比增长46.81%，较去年同期减少2.14亿元，同比减少7%。第一板块融资到位60.83亿元，较5月份增长19.18亿元，环比增长46.05%，较去年同期减少74.79亿元，同比减少55.15%。第二板块融资到位23.55亿元，较5月份增长16.41亿元，环比增长229.83%，较去年同期增加10.4亿元，同比增加79.09%。第三板块融资到位9.18亿元，较5月份增长1.89亿元，环比增长25.93%。较去年同期减少7.86亿元，同比减少41.13%）。
今年上半年总体融资较去年同比减少26.89％，反映出受国家宏观经济调整和投融资政策变化，对政府投融资有一定影响，特别是银行贷款的增长明显放缓，而且主要是针对县（市）区级政府。市级政府融资中银行贷款比去年同期减少32.18亿，同比减少11.8％。县（市）区及三个开发（度假）区政府融资中银行贷款比去年同期减少83.53亿元，同比减少54.33％。各县（市）区为了确保融资进度，采取多种融资方式，BT、BOT及其他方式融资同比增加9.16亿元，增加20.76％。二板块环比和同比增加主要来源于由于BT、BOT及其他方式的融资增加。
以上情况可以看出，今年以来，针对地方投融资平台存在的风险，国家提出了加强金融监管和规范地方政府投融资
10 行为的一系列政策与规范。面对国家金融形势和政策环境的变化，我市投融资平台公司长期可持续发展、融资模式创新和融资渠道拓展受到严重制约，融资形势严峻，偿债压力巨大。为积极应对融资管理政策和国家经济形势的变化，我们必须进一步深化我市投融资体制改革，为政府投融资工作不断注入活力。
然而，随着改革的不断深入，我市投融资平台也显露出一些问题，主要有：
第一、投融资平台公司缺乏产业和现金流支撑，举债偿债困难。
目前各平台公司（滇投公司除外）基本无主营业务、核心业务，无法保证稳定的收入来源，不具备市场化的实体产业盈利模式，同时，还承担公益性项目的投融资任务，无项目资本金也无配置资源，债务偿还实现困难。
第二、投融资公司资本金及资源配置不足。
1.项目资本金缺口巨大，去年通过“股权信托”、“发行企业债”等方式筹集项目资本金的方法已经不再使用，筹措项目资本金困难较大。
2.资源配置不足。2010年昆发展各公司负责的82项融资任务中有20项未配置相应资源，涉及融资金额110.29亿元，占总融资任务的28.64%。
第三、投融资公司偿债压力巨大。
11 截止2010年1月，昆发展各投融资平台公司债务余额528.46亿元，无资源配置及财政应列入预算安排债务余额199.05亿元，占债务额的37.67%。2010年昆发展各投融资公司共需还本付息102.78亿元资金(本金73.83亿元,利息28.95亿元)。其中，原市财政借用并直接承担还本付息资金30.84亿元无来源安排，另有21.93亿元到期债务本息无配置资源及还款来源。
第四、土地资源配置、运作和管理机制有待完善。 一是用地结构规划不合理，经营性用地常被挤占；二是土地价格形成机制不合理、土地价值未得到充分体现；三是土地划拨、出让流程不健全，金融机构等土地相关权益人的合法权利未得到充分保障，偿债来源落空，政府信誉受损。
就昆明如何进一步深化政府投融资体制改革提出对策建议。
地方政府投融资平台是在我国特有的政治和经济制度下的产物，在特定的政治、经济背景下，依托政策支持，抓住有利的时机，迅猛发展。讫至2009年底，全国共有各级政府及其部门投融资平台达8000家左右，2009年末，全国地方投融资平台负债已达6万亿元，负债率普遍超过80%以上。
面对短时间内投融资平台数量及融资规模“井喷”式的
12 发展，地方政府投融资平台陷入了一个尴尬的境地。一方面，投融资平台充分发挥了国有资本对市场资源配置的重要引导作用，激活政府资源的资本属性、盘活存量国有资产，筹措了大量的项目建设资金。对于“财权”小而“事权”大的地方政府而言，大部分地方政府可支配财力远远无法满足庞大的资金需求，唯有寻求外部融资，而囿于国家法律的有关规定，投融资平台无疑是一个推动地方建设的有力工具。另一方面，投融资平台不容乐观的债务状况及给地方和国家财政、金融带来的风险也饱受争议。然而，正如经济学家、国务院发展研究中心金融研究所副所长——巴曙松教授所说，在2009年中国应对金融危机的进程中，地方政府投融资平台带动的基础设施投资和城市化进程，为中国内需的扩张提供了良好的动力，也带动了银行贷款的快速增长，“不宜过分夸大地方政府投融资平台融资风险”。因此，地方投融资平台关键是规范。此前国务院下发了《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，以及8月16日，财政部、发改委、人民银行和银监会共同签发了《融资平台债务清理核实情况表的通知》，这些信号表明，国家监管层对地方投融资平台展开摸底，并进一步予以指导和规范。
今年年初，我市推出了投融资体制改革，随着改革的层层深入，我们必须解放思想，提高认识，认清形势，找准问题，改进方法，深入研究如何引导投融资平台规范操作，在
13 维护财政、金融稳定的前提下，促进投资增速，拉动经济增长。
第一、继续建立和完善投融资平台公司的法人治理结构。进一步规范公司股东会、董事会、监事会和经营管理者的权利和责任,在企业内部形成决策、执行、监督的制衡机制。各投融资平台专注于专业化的国有资产经营管理,通过引入公司化的运作模式,坚持市场化导向,构建“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”现代企业制度,完善权责统
一、有效制衡的法人治理结构。积极推进政府投融资平台股权多元化发展，引入非国有其他股东，加快向现代企业制度转变。
第二、继续推进投融资平台市场化运行。建立投融资平台信息公开制度，将其管理、经营、融资、负债等信息透明化，便于形成良性的风险监控、防范及预警机制。
第三、进一步建立、完善和落实符合我市实际情况和需要的有效的债务管理机制，包括偿债机制和控制债务规模的警戒线。目前，我市已经制定了一系列关于政府债务管理的规范性文件，包括债务管理、债务保全、债务偿还等，并设立了偿债基金，形成了较为完整的债务管理机制，应当认真、严肃落实，并在实践中不断总结经验，改进制度，控制政府债务风险的不合理放大。
第四、规范投融资平台的融资行为，稳健操作、防范风
14 险。在对投融资平台债务状况清楚了解和全面掌握的基础上，区分不同类型的投融资平台采取分类管理和规范的措施。将与政府信用支持相关的地方投融资平台债务纳入政府债务管理的范畴，严格按照政府债务风险控制标准审核其举债行为和规模，有效控制地方政府债务规模的无序扩大，防范可能出现的政府债务风险以及连带的金融风险。投融资平台在进行贷款、发行债券等债权融资时,要根据项目未来可能的收益和利润,并充分考虑风险及财政可负担的程度,科学地制定融资计划，控制融资规模。
第五、建立政府投资退出机制，调整和优化投资结构。要充分发挥国有资本对市场资源配置的引导作用，撬动市场，政府投资适时退出，引入其他社会资本，调整和优化投资结构。同时，激活政府资源的资本属性、盘活存量国有资产，为其他建设项目腾出建设资金，引导经济健康、平稳发展。
第六、构建多元化融资模式，努力拓展融资渠道。
1、信托融资。信托资金可以直接作为项目资本金参与项目的建设,这对于解决当前地方政府项目资本金缺乏问题具有重大的意义。
2、股权融资。整合集中优势资源,打造优质的投融资平台公司，依托平台的规模以及优良的运作和盈利能力,通过上市进行融资。
3、利用股权投资基金进行融资。积极引入私募股权基金投资项目建设，同时，大力推动公私合营模式（PPP模式），为我市投融资平台项目建设提供资金支持。
4、产权交易融资。依托于“泛亚产权交易中心”的逐步成熟，将政府拥有的资源通过产权交易的形式,直接为政府融资平台获取资本金。
5、发行企业债券。发行企业债券是一种融资成本低并且融资迅速的直接融资方式。发行债券或将地方政府隐性债务转为显性，有利于对债务风险的防范和监管。通过发行投融资平台公司企业债券、中期票据等方式融资，增强公司运营透明度，以外部力量予以约束和监控，有利于规范投融资行为，改善公司治理结构。
在监管层逐步收紧银行对政府投融资平台的贷款的情况下，债券融资将逐步发挥出对建设支持的重要作用。6月18日，地方债的发行序幕再次拉开，总额共计438亿元的地方债务开始招标，6月28日起上市交易，成为今年发行的首批地方政府债券。摆脱对信用贷款的依赖，是地方政府融资的最终出路。
6、亚洲开发银行非主权贷款。该融资产品是亚行新推出的非政府主权贷款，额度大、期限长、利率低、使用灵活。第一笔定向放贷、贷款期内回收资金，具有可灵活使用，可作为资本金、手续简便、无需政府担保等特点。目前，一些
16 省区市的地方投融资平台已经开始尝试采用。
7、其他灵活的项目融资方式。打开思路，认真研究，拓宽渠道，积极创新项目融资方式，如融资租赁，TOT （Transfer-Operate-Transfer）移交—经营—移交，ABS资产证券化（Aet Backed Securitization）等方式，为我市政府项目建设不断注入资源。
投融资平台的延续和运营，需要三条腿的支撑，一是企业项目的收益，由于平台类企业所投资运营的项目大都属于公益性或准公益性项目，项目收益一般都不足以满足项目融资还本付息的要求；二是地方财政补贴或投入，平台公司替政府承担项目融资、建设和运营职责，政府为这类项目的外包付费，是各国通行的做法，是企业收入的重要来源，也是企业融资的信用支撑；三是正常的融资安排，企业通过不同方式的融资安排，一方面为项目建设持续注入资金，另一方面也建立了相应的还债机制。只有解决好这三个方面的资金问题，才能使地方投融资平台回归到可持续发展的道路上来。
通过不断摸索道路，改进方法，继续深入投融资体制改革，我市将逐渐全面理顺政府相关部门和投融资主体间的关系，规范投融资行为，基本建立定位准确、职能清晰的投融资主体；逐步制定完善相关政策和配套措施，实现全市国有资源、资本、资产、资金等政府性资源的有效整合，最终建
17 立起“融、投、建、管”相分离，“借、用、还”一体化的投融资体制，形成决策科学、执行流畅、监督有效的运行机制，为昆明科学发展新跨越提供坚实的资金保障。
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